¿De qué sirve el derecho en Colombia?

Decía alguien alguna vez (realmente no recuerdo quien) que en Colombia padecíamos del mal de creer que la ley lo podía todo, y por eso recurríamos a ella para solucionar todos los grandes problemas del país. Este personaje continuaba su intervención ejemplificando como cuando hacían falta cupos en las cárceles y las condiciones de hacinamiento eran deplorables, entonces el (¿deplorable?) Congreso de la República creaba una ley diciendo que no podría haber hacinamiento en los centros penitenciarios. Sin embargo, resaltaba esta persona, nadie se preocupaba realmente por construir más cárceles, o agrandar las existentes, y todos creían que con la nueva ley el problema quedaba solucionado. Evidentemente esto no era así, y sería mucho más útil tener más cárceles sin nueva ley, que tener nueva ley sin cárceles.

Ante esto surge la ya repetida pregunta de ¿para qué sirve el derecho en Colombia? ¿Realmente tiene esta herramienta algún tipo de repercusión real en la sociedad? A primera vista parecería que su efecto es bastante limitado, si no nulo. Después de todo, ¿cuántas leyes son realmente cumplidas en Colombia, y qué se puede esperar si los mismos que están encargados de diseñarlas y aplicarlas son los primeros en incumplirlas?

Realmente, hay que aceptarlo, son muchas las leyes que se violan sin ningún tipo de pudor en este país. Pero, a pesar de esto, también hay que aceptarlo, no se puede afirmar que el derecho sea totalmente ineficaz; existen también muchas disposiciones que sí son aplicadas generalmente (el pico y placa, los divorcios, los contratos de compra venta, la matrícula de un vehículo…). Parecería, entonces, que el derecho se puede ocupar de lo cotidiano pero tiene muchos problemas a la hora de ocuparse de grandes procesos y dinámicas sociales (cárceles, desplazamiento, empleo/desempleo, pobreza, salud, educación…). No serán pocos los que piensen, como consecuencia de todo esto, que el derecho en Colombia tiene la capacidad de regular lo ya existente –lo cotidiano-, pero que es incapaz de alterar, afectar o incidir en grandes fenómenos sociales que relacionan a importantes sectores de la población. En resumidas, el derecho sería idóneo para regular lo pre-existente, pero no para modificar las realidades sociales.

Este es el argumento de muchos ciudadanos y de algunos estudiosos del derecho: lo conciben como una herramienta de conservación del orden, pero no como una herramienta con la capacidad de generar nuevos órdenes. Y, a primera vista, parecería que tienen razón.

Sin embargo, es ahí donde entran en escena las conocidas macro-sentencias de la Corte Constitucional. Esta alta Corte viene sorprendiéndonos desde 1999 hasta hoy, en la medida en que a través de grandes sentencias de corte progresista ha venido atacando de frente algunas de las grandes problemáticas estructurales que aquejan al país. Así, encontramos sentencias que tratan de encontrar una solución a problemas tan complejos como el UPAC, la situación en las cárceles, la situación de la población desplazada, y el acceso y goce efectivo del derecho a la salud por parte de los colombianos.

En estos pronunciamientos,  el alto órgano judicial provee un sólido marco conceptual sobre las diferentes problemáticas e insta a las diversas entidades estatales a “tomar cartas en el asunto” para solucionar los graves problemas de los que se ocupan estas sentencias; problemas que, a los ojos de la Corte, tienen como consecuencia situaciones inconstitucionales. No obstante, y a pesar de buscar un objetivo similar, estos pronunciamientos no son idénticos y la forma en la que la Corte ha decidido atacar los diferentes problemas varía de un caso a otro.

Así, y de manera desafortunada, no todos los fallos de macro-sentencia han sido igual de exitosos, ni han tenido los mismos efectos. Resulta conveniente, entonces, estudiar cuáles han sido las herramientas y formas que ha utilizado la Corte para atacar los diferentes problemas y en qué medida éstas han incidido sobre la eficacia de los fallos. Se procederá ahora a realizar un estudio comparado de la eficacia de las dos últimas macro-sentencias proferidas por la Corte: la T-760 de 2008 que se ocupa del derecho a la salud, y la T-025 de 2004 que se ocupa de la situación de los cerca de 3 millones de desplazados en Colombia.

********************

Pues bien, al examinar estas dos sentencias es posible constatar que la T-025 (desplazados) ha sido más eficaz que la sentencia T-760 (salud) y se observan una mayor cantidad de efectos tanto a nivel simbólico como material en el primer caso. Hay que comenzar por decir que estas dos sentencias tratan de temas drásticamente distintos. Una se ocupa del derecho a la salud que tienen todos los colombianos como consecuencia de lo dispuesto en el texto constitucional, y se preocupa por que el goce de este derecho no se limite a la cobertura sino a un acceso real a los servicios de salud. La otra sentencia, (T-025) se ocupa de la situación de la población desplazada y vela porque los derechos constitucionales de este grupo en especial estado de vulnerabilidad e indefensión sean respetados y garantizados. Sin embargo, en los dos casos se trata de macro-sentencias y es pertinente examinar porqué sus efectos no han sido los mismos.

Podría afirmarse, de manera un tanto simplista creo yo, que las dos sentencias no han tenido los mismos efectos porque se trata de dos problemas distintos, que envuelven distintos contextos y abarcan diferentes coyunturas y actores. En resumidas, las sentencias no han tenido el mismo efecto “porque un problema es más ‘complicado’ que el otro”.       Esto puede ser en parte cierto, pero, como ya dije, creo que esto no es más que una salida fácil, y que existen razones dentro de la forma misma de cada sentencia que han afectado su grado de eficacia e incidencia sobre la realidad.

Es necesario, entonces, evaluar las diferencias que tienen cada una de las dos sentencias. Así, creo que existen tres diferencias entre los casos de la T-025 y la T-760 que permiten explicar las diferencias en sus efectos: creo que se trata del seguimiento que la Corte le ha dado a cada caso; de los diferentes niveles de articulación y ‘fortaleza’ de los movimientos sociales en cada caso; y, finalmente, del tipo de debate que se ha dado en los dos casos para encontrar las mejores soluciones al problema.

En primer lugar, creo que la forma en la que la Corte ha decidido hacerle seguimiento a cada caso ha tenido efectos sobre la eficacia de cada sentencia. En el caso de la T-025 la Corte estableció una serie de audiencias y mecanismos de seguimiento estrecho a las actuaciones de los organismos gubernamentales y demás encargados de cumplir las órdenes de la sentencia y de desarrollar las políticas públicas de atención a los desplazados. En el caso de la T-760, en cambio, la Corte no ha pasado de emitir algunos autos de seguimiento, y su vigilancia no ha sido tan activa como podría haberlo sido. De hecho, hasta ahora se está conformando en forma el grupo de seguimiento a la sentencia T-760, de acuerdo con lo dicho por algunos magistrados auxiliares de la misma Corte.

Esta diferencia en la vigilancia de lo dispuesto por la sentencia ha tenido, creo yo, grandes efectos sobre la eficacia de una y otra sentencia. Después de todo, para nadie es un secreto que las cosas funcionan mejor cuando uno las revisa de cerca y está pendiente del desenvolvimiento de la situación y los eventuales pormenores que puedan surgir. Así, frente al tema del desplazamiento los actores responsables están actuando bajo la vigilancia estrecha de la Corte que garantiza un cierto nivel de cumplimiento, mientras que frente al tema de la salud  y de la T-760 esto no se ha dado. La T-025 ha implementado lo que se conoce como órdenes abiertas con seguimiento cerrado, que en palabras de Rodrigo Uprimny es lo que ha garantizado sus efectos y le ha otorgado vigor.

En segundo lugar se encuentra el tema de la articulación y ‘fortaleza’ de los diferentes movimientos sociales con respecto a cada caso. Es preciso resaltar que en el caso de los desplazados existe una mejor articulación y organización por parte de los grupos y movimientos sociales –y tal vez incluso un mayor número de grupos- que lo que se puede ver en el caso de la salud y del Sistema General del Seguridad Social en Salud (SGSSS). Esto, por supuesto, responde a una gran cantidad de variables y circunstancias concretas de cada caso y sería importante estudiar cuales son las circunstancias que han dado lugar a esto. Sin embargo, no es ese el propósito del presente texto. Lo interesante es que la menor cantidad de grupos de acción civil en el caso de la salud ha impedido que se desarrolle una presión real para que los cambios sean realmente introducidos al sistema, y no están lo suficientemente articulados para elevar reclamos comunes y tener una sola voz.

Finalmente, en tercer y último lugar, se encuentra el tipo de debate que se ha originado como consecuencia de cada una de las sentencias. En el caso de la T-025 a través de las audiencias públicas y por orden expresa de la Corte, el debate ha sido abierto, plural, y medianamente democrático. En el caso de la T-760 ha ocurrido todo lo contrario: el debate ha sido cerrado, técnico y excluyente. Esto limita los efectos de la sentencia, no solo por el carácter arbitrario que toman las decisiones en el segundo caso, sino porque le quitan presencia social a la problemática de la salud en la medida en que el debate se encuentra “escondido”. De esta forma, no se genera indignación, o se gestan movimientos en los diferentes círculos sociales en la medida en que no pueden participar en el debate y el hecho de que sea cerrado les quita incentivos para hacerlo.

Con todo, lo que se puede constatar es que la sentencia T-760 ha tenido efectos más limitados y menos visibles por las razones aquí enumeradas, y probablemente por muchas otras. Lo que queda de todo esto es realizar una reflexión, que probablemente se dé también en el seno de la Corte, sobre cuál es el mejor camino para afrontar y hacer cumplir las macro-sentencias. Sin embargo, en este debate también deberá ser tenido en cuenta no solo cuáles son las herramientas más idóneas para hacer cumplir las sentencias, sino también estudiar los medios que esto requiere, puesto que seguimientos estrechos y constantes como el de la T-025 implican altos costos. Es necesario entender que los recursos no son ilimitados, y no todos los pronunciamientos judiciales y ni siquiera todas las macro-sentencias pueden contar con la infraestructura y los recursos que tiene la T-025. O, entonces debería considerarse limitar seriamente el número de macro-sentencias para poder destinarle mayores recursos a cada una. En todo caso, no es un debate fácil.

The MadHatter – Alejandro Abisambra